Συντάξεις για νέους – Αναπτυξιακό σύστημα τριών πυλώνων – Επισημάνσεις Γ.Στουρνάρα

 

Μεταρρύθμιση προς ένα ασφαλιστικό σύστημα τριών πυλώνων, όπως εκείνο που προτείνουν οι συγγραφείς του βιβλίου “ΣΥΝΤΑΞΕΙΣ ΓΙΑ ΝΕΟΥΣ – ΕΝΑ ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ” Μιλτιάδης Νεκτάριος, Πλάτων Τήνιος και Γ. Συμεωνίδης, έχει αναπτυξιακή δυναμική, χωρίς να αλλοιώνει τους στόχους ενός συνταξιοδοτικού συστήματος, τόνισε ο διοικητής της Τράπεζας της Ελλάδος Γιάννης Στουρνάρας, μιλώντας στην εκδήλωσή παρουσίασης.

 “Η προσέγγιση των συγγραφέων για ένα αναπτυξιακό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, αντιστρέφει την επικρατούσα λογική προσαρμογής της οικονομίας στις απαιτήσεις του συστήματος συντάξεων, και θέτει ως αφετηρία ένα νέο κοινωνικό συμβόλαιο, το οποίο θα ανακτήσει την εμπιστοσύνη των νέων εργαζομένων, παρέχοντας παράλληλα εγγυήσεις για τα δικαιώματα των απερχόμενων γενεών”.

ΟΙ ΕΠΙΣΗΜΑΝΣΕΙΣ ΤΟΥ Γ.ΣΤΟΥΡΝΑΡΑ

Το ασφαλιστικό σύστημα βρίσκεται στο επίκεντρο της δημόσιας συζήτησης στην Ελλάδα τα τελευταία 30 σχεδόν χρόνια. Έκτοτε, πλειάδα νομοθετικών παρεμβάσεων, οι οποίες επισπεύστηκαν από το 2010 και μετά, πραγματοποιήθηκαν με κύριο στόχο να αποκαταστήσουν τη μακροχρόνια βιωσιμότητα του συστήματος. Πράγματι, η προσπάθεια αυτή φαίνεται να αποδίδει.

Όπως επισημαίνεται και στην πιο πρόσφατη έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη γήρανση του πληθυσμού[1], παρά τις δυσμενείς δημογραφικές εξελίξεις, οι μεταρρυθμίσεις που επιτεύχθηκαν στην Ελλάδα τα τελευταία έτη οδήγησαν στη μεγαλύτερη προβλεπόμενη, μεταξύ κρατών-μελών της ΕΕ, μείωση της συνταξιοδοτικής δαπάνης  για την περίοδο 2016-2070, η οποία μάλιστα το 2070 αναμένεται να καταλήξει χαμηλότερη από το μέσο όρο της ΕΕ.

Η μετάβαση στο παρόν ασφαλιστικό τοπίο δεν ήταν όμως ομαλή. Η έντονη μεταρρυθμιστική προσπάθεια συνοδεύτηκε από τάσεις αναβλητικότητας, πλημμελούς εφαρμογής και παλινδρόμησης, υπονομεύοντας άλλους στόχους του συνταξιοδοτικού συστήματος, όπως η διαφάνεια και η προβλεψιμότητα για ασφαλιστικό προγραμματισμό και η ίση μεταχείριση των πολιτών.

Σε αυτό το πλαίσιο, ενδεικτικές είναι οι πρόσφατες εξελίξεις που αφορούν τη μη εφαρμογή των θεσμοθετημένων περικοπών στις συντάξεις το 2019. Σύμφωνα με την πρώτη έκθεση αξιολόγησης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στο πλαίσιο της ενισχυμένης εποπτείας[2],  η αναστολή των περικοπών δεν απειλεί τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα του συνταξιοδοτικού συστήματος. Ωστόσο, η αναστολή του μέτρου οδηγεί σε αυξημένες δαπάνες γήρανσης μέχρι το 2040. Επιπλέον, η εφαρμογή των αποφάσεων της ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, οι οποίες έκριναν αντισυνταγματικές προγενέστερες περικοπές στις συντάξεις, αφήνει ανοικτό το ενδεχόμενο περαιτέρω αύξησης της συνταξιοδοτικής δαπάνης, και μάλιστα με αναδρομική ισχύ. Η Τράπεζα της Ελλάδος εκτιμά ότι οι εξελίξεις αυτές συνδυαστικά, αποτελούν το σημαντικότερο δημοσιονομικό κίνδυνο μεσοπρόθεσμα και δρουν επιβαρυντικά στην ανάλυση βιωσιμότητας του δημόσιου χρέους.

Το βιβλίο «Συντάξεις για Νέους – Ένα Αναπτυξιακό Σύστημα Κοινωνικής Ασφάλισης» αναδεικνύει όμως μια άλλη δομική αδυναμία του υφιστάμενου συστήματος: τη λειτουργία του στο πλαίσιο ενός μοναδικού, κρατικού, πυλώνα που απονέμει συντάξεις -κατά το πλείστον καθορισμένων παροχών- σε διανεμητική βάση. Ένα τέτοιο σύστημα στερείται αναπτυξιακής δυναμικής, καθώς επηρεάζει αρνητικά τους δύο παράγοντες που διαμορφώνουν την οικονομική ανάπτυξη: την απασχόληση και την αποταμίευση (τις επενδύσεις).

 Η προσέγγιση των συγγραφέων για ένα αναπτυξιακό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, αντιστρέφει την επικρατούσα λογική προσαρμογής της οικονομίας στις απαιτήσεις του συστήματος συντάξεων, και θέτει ως αφετηρία ένα νέο κοινωνικό συμβόλαιο, το οποίο θα ανακτήσει την εμπιστοσύνη των νέων εργαζομένων, παρέχοντας παράλληλα εγγυήσεις για τα δικαιώματα των απερχόμενων γενεών[3].

Για τους σημερινούς και αυριανούς εργαζόμενους, η κεντρική αξία είναι η ανάπτυξη, και προς αυτή την κατεύθυνση προτείνεται ένα σύστημα συντάξεων βασισμένο στην άμεση εισαγωγή ενός συστήματος τριών πυλώνων. Για τους συνταξιούχους, κεντρική αξία είναι η δικαιοσύνη και η αξιοπιστία, και προς αυτό τον στόχο χορηγούνται ισχυρές εγγυήσεις των δικαιωμάτων τους μέσω της χρηματοδότησης της μεταβατικής περιόδου.

Το σύστημα τριών πυλώνων που προτείνεται από τους συγγραφείς, είναι ένα είδος σύμπραξης δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, όπου οι τομείς δρουν συμπληρωματικά (και όχι ανταγωνιστικά) σε αυτά που έχουν συγκριτικό πλεονέκτημα. Πιο συγκεκριμένα:

  • Ο πρώτος πυλώνας παραμένει κρατικός και υποχρεωτικός και παρέχει τις κύριες συντάξεις σε διανεμητική βάση: Δηλαδή, τα έσοδα από ασφαλιστικές εισφορές χρησιμοποιούνται για την πληρωμή συντάξεων των υφισταμένων συνταξιούχων. Βασίζεται όμως πλέον στη λειτουργία Ατομικών Λογαριασμών Νοητής Κεφαλαιοποίησης: Οι ασφαλιστικές εισφορές που πληρώνει κάθε ασφαλισμένος πιστώνονται «νοητά» στον ατομικό λογαριασμό του και κεφαλαιοποιούνται με τεχνικό επιτόκιο που εξαρτάται από την μέση αύξηση του ΑΕΠ, προσαρμοσμένη για μεταβολές του εργαζόμενου πληθυσμού. Το συσσωρευμένο κεφάλαιο είναι νοητό και δεν υπάρχουν αποθεματικά. Αξίζει να σημειωθεί ότι η αναδόμηση του πρώτου πυλώνα συνοδεύεται και από μία σημαντική παραμετρική αλλαγή: Τη μείωση του ποσοστού των ασφαλιστικών εισφορών για κύρια σύνταξη από 20% που ισχύει για τους περισσότερους ασφαλισμένους, σήμερα σε 10%.
  • Ο δεύτερος πυλώνας είναι επίσης κρατικός και υποχρεωτικός – παρέχεται ωστόσο δικαίωμα εθελοντικής απεμπλοκής σε όσους συμμετέχουν, με ισοδύναμη κάλυψη, σε Ταμείο Επαγγελματικής Ασφάλισης –και αποδίδει επικουρικές συντάξεις μέσω ενός νέου ενιαίου πλήρως κεφαλαιοποιημένου ταμείου. Οι εισφορές κάθε ασφαλισμένου (6% σύμφωνα με την πρόταση) πιστώνονται στον Ατομικό Λογαριασμό του, συσσωρεύοντας το ασφαλιστικό κεφάλαιο που θα χρηματοδοτήσει τη συνταξιοδότησή του. Σε πρώτη φάση, η διαδικασία των επενδύσεων των αποθεματικών του ταμείου ανατίθεται υποχρεωτικά στην ΑΕΔΑΚ Ασφαλιστικών Οργανισμών με στόχο τη δημιουργία εναλλακτικών διαχειριστών, υπό καθεστώς εποπτείας, σε βάθος χρόνου.
  • Ο τρίτος πυλώνας είναι ιδιωτικός και προαιρετικός. Στηρίζεται στη λειτουργία Ταμείων Επαγγελματικής Ασφάλισης (ΤΕΑ), τα οποία οργανώνονται και χρηματοδοτούνται από τους ενδιαφερόμενους εργαζόμενους και εργοδότες με βάση το ισχύον νομικό πλαίσιο (Ν.3029/2002). Τα υφιστάμενα Ταμεία Εφάπαξ μετατρέπονται υποχρεωτικά σε ΤΕΑ. Το ποσοστό ασφαλιστικών εισφορών που προτείνεται είναι της τάξεως του 3-4%.

Η προτεινόμενη από τους συγγραφείς μεταρρύθμιση έχει αναπτυξιακή δυναμική, χωρίς να αλλοιώνει τους στόχους ενός συνταξιοδοτικού συστήματος. Η χρήση ατομικών λογαριασμών στους δύο πρώτους πυλώνες εξασφαλίζει διαφάνεια και ίση μεταχείριση των ασφαλισμένων, τόσο εντός όσο και μεταξύ διαδοχικών γενεών, ενώ παράλληλα έχει ευεργετικές επιπτώσεις στην απασχόληση, καθώς πλέον υπάρχει αναλογιστική δικαιοσύνη στην απονομή συνταξιοδοτικών παροχών. Η μείωση των εισφορών μειώνει τη φορολογική επιβάρυνση της εργασίας, ευνοώντας την αύξηση της απασχόλησης, την ανταγωνιστικότητα και εν τέλει την ανάπτυξη. Ο βαθμός κεφαλαιοποίησης που επιτυγχάνεται με την προτεινόμενη χρηματοδότηση των επικουρικών συντάξεων εκτιμάται ότι σε μια δεκαετία θα έχει δημιουργήσει μεγάλο όγκο αποθεματικών (τουλάχιστον 50 δισεκ. ευρώ), παρέχοντας πολύτιμους πόρους για τη χρηματοδότηση της ανάπτυξης της χώρας και τη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας. Τέλος, η επάρκεια των συντάξεων επιτυγχάνεται πιο αποτελεσματικά μέσω του επιμερισμού των κινδύνων: το κράτος εξασφαλίζει στους πολίτες ένα δομημένο πλαίσιο μακροχρόνιας αποταμίευσης που θα προσφέρει ένα ποσοστό αναπλήρωσης της τάξεως του 55%, ενώ παρέχεται η δυνατότητα για την περαιτέρω συμπλήρωσή του, έως 75%,  μέσω ιδιωτικής πρωτοβουλίας στο πλαίσιο των Ταμείων Επαγγελματικής Ασφάλισης. Η κρατική χρηματοδότηση περιορίζεται στην καταβολή προνοιακών παροχών για την εξασφάλιση ενός «ελαχίστου επιπέδου διαβίωσης» και στη συμπλήρωση εισφορών για αυτούς με ανεπαρκές πλαίσιο ασφαλιστικών εισφορών (δηλαδή για τους ανέργους, τη στρατιωτική θητεία, τις γονικές άδειες κλπ).

Η αχίλλειος πτέρνα, κατά την άποψή μου, της μεταρρύθμισης που προτείνεται στο βιβλίο είναι η χρηματοδότηση της συνταξιοδότησης των απερχόμενων γενεών έως το 2045, καθώς δημιουργούνται δύο ειδών ελλείμματα. Πρώτον, η μετάβαση σε ένα κεφαλαιοποιητικό σύστημα για τις επικουρικές συντάξεις συνεπάγεται ότι οι εισφορές των εργαζομένων δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν για να πληρωθούν οι επικουρικές συντάξεις των απερχόμενων γενεών. Οι συγγραφείς διευκρινίζουν ότι αυτό το είδος ελλείμματος δεν αποτελεί νέο έλλειμμα του προτεινόμενου συστήματος, αλλά αντίθετα εμφάνιση ενός κρυφού ελλείμματος που θα προέκυπτε ούτως ή άλλως αργότερα. Δεύτερον, η μείωση εισφορών στην κύρια ασφάλιση κατά το ήμισυ (από 20% σε 10%) συνεπάγεται λιγότερους πόρους για την πληρωμή των παλαιών συντάξεων στη μεταβατική περίοδο. Σε σχέση με την τελευταία προβολή του υφιστάμενου συστήματος από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή[4], η οποία συμπεριλαμβάνει τις περικοπές της προσωπικής διαφοράς από το 2019,  η πρόταση που καταθέτουν οι συγγραφείς στο παρόν βιβλίο έχει μεγαλύτερα ελλείμματα κύριας σύνταξης για την περίοδο έως το 2040 κυρίως λόγω της εμπροσθοβαρούς μείωσης των εισφορών. Μακροπρόθεσμα, όμως, καθώς οι συντάξεις του νέου συστήματος είναι οιονεί κεφαλαιοποιητικές και αντικαθιστούν τις παλαιές, οδηγεί σε κατακόρυφη μείωση των ελλειμμάτων.

Ως προς τις πηγές άντλησης της απαραίτητης χρηματοδότησης, οι συγγραφείς προτείνουν τέσσερις για τη μεταβατική περίοδο:

  1. Τη σταδιακή (σε βάθος πενταετίας), αντί απευθείας, μείωση των εισφορών κύριας ασφάλισης.
  2. Την εξοικονόμηση πόρων από το υφιστάμενο σύστημα μέσω παρέμβασης στις πρόωρες συντάξεις, με προαπαιτούμενο την ευρύτερη πολιτική συναίνεση.
  3. Συμπληρωματική κρατική χρηματοδότηση στα όρια όμως όσων έχουν ήδη συμφωνηθεί διεθνώς και νομοθετηθεί.
  4. Χρήση κατάλληλων χρηματοοικονομικών εργαλείων για εσωτερικό δανεισμό στο πλαίσιο του συστήματος συντάξεων, μετά την πρώτη δεκαετία λειτουργίας του νέου συστήματος (π.χ. ομόλογα αναγνώρισης).

Παράλληλα, αναγνωρίζουν και δύο ενδογενείς πηγές χρηματοδότησης

  1. Πρόσθετες εισπράξεις εισφορών που θα προκύψουν από τη βελτίωση της απασχόλησης και την ανάπτυξη.
  2. Με την ανάκαμψη της οικονομίας, ένα μέρος του πρόσθετου εισοδήματος θα μπορούσε να κατευθυνθεί στους συνταξιούχους (ρήτρα ανάπτυξης).

Οι συγγραφείς προειδοποιούν με σύνεση για την αβεβαιότητα που χαρακτηρίζει το σημείο εκκίνησης των προβολών, ήτοι το έτος 2017 με αξιοποίηση μακροοικονομικών και δημογραφικών δεδομένων του 2013[5]. Παρά ταύτα  θεωρούν εφικτή την προτεινόμενη μεταρρύθμιση και αξιολογούν την ποσοτικοποίηση των ελλειμμάτων ως το ανώτατο όριο της συνολικής επιβάρυνσης καθώς δεν έχουν συνυπολογιστεί ευεργετικά δευτερογενή αποτελέσματα στην οικονομία από αλλαγές στην συμπεριφορά ή από ευρύτερα μακροοικονομικά οφέλη .

Εν κατακλείδι,  το βιβλίο «Συντάξεις για νέους – Ένα Αναπτυξιακό Σύστημα Κοινωνικής Ασφάλισης» εξυπηρετεί το στόχο του, καταθέτοντας στη δημόσια συζήτηση μια επεξεργασμένη και ποσοτικοποιημένη πρόταση για την εφαρμογή ενός συστήματος τριών πυλώνων στην Ελλάδα. Πρόκειται για μια ουσιαστική, δομική, μεταρρύθμιση η οποία στηρίζεται σε μια σχέση αλληλοστήριξης μεταξύ κοινωνικής ασφάλισης και παραγωγής:  οι νέες συντάξεις δεν προκαταλαμβάνουν την ανάπτυξη αναπτύσσοντας απαιτήσεις  εκ των προτέρων, αλλά διαμορφώνονται  σύμφωνα με την πορεία των επενδύσεων αλλά και της οικονομίας γενικότερα. Η μετάβαση στο αναπτυξιακό αυτό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης συνεπάγεται εμπροσθοβαρές κόστος, το οποίο θα πρέπει να επιμεριστεί σε μια βάση δικαιοσύνης αλλά και διαφάνειας μεταξύ όλων των πολιτών. Όπως άλλωστε επισημαίνει και ο ΟΟΣΑ στην πρόσφατη έκθεσή του για τις συντάξεις[6], για να επιτευχθεί κοινωνική συναίνεση σε οποιαδήποτε μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού συστήματος,  είναι αναγκαίο να ενημερωθούν οι πολίτες για το σκεπτικό και τα οφέλη της καθώς και να κατανοήσουν καλύτερα τις επιλογές που έχουν για αναπλήρωση του εισοδήματός τους κατά την περίοδο συνταξιοδότησης. Το βιβλίο αυτό επικοινωνεί διεξοδικά μία οραματική μεταρρύθμιση. Εύχομαι η απήχησή του στο αναγνωστικό κοινό να είναι ευρεία και καταλυτική για την εμπιστοσύνη των πολιτών σε ένα νέο, αναπτυξιακό σύστημα συντάξεων.

 

[1] European Policy Committee (2018), 2018 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the 28 EU Member States (2016-2070).

[2] European Commission Staff Working Document (SWD), Enhanced Surveillance Report 2018.

[3] Οι απερχόμενες γενιές οριοθετούνται ως αυτές  που έχουν υπαχθεί στην ασφάλιση έως 31.12.1992, ενώ οι νέοι εργαζόμενοι ως αυτοί που άρχισαν να δουλεύουν μετά το 1992.

[4] Βλ. υποσημείωση 1.

[5] European Policy Committee (2015), 2015 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the 27 EU Member States (2013-2060).

[6] OECD (2018), Pensions Outlook 2018, OECD Publishing, Paris,

SHARE